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    从一则职业打假案例论我国食品安全法制体系的完善

     

    内容摘要:食品安全是全球性的公共卫生问题,本文以一则食品安全案件为例,以律师的视角深入浅出地分析我国食品安全法制体系存在的立法、执法问题,并提出了完善建议。

    关键词:食品安全职业打假法制建设

     

    《中华人民共和国食品安全法》自2015年修订实施以来,对居民生活产生了巨大的影响,成为社会法律热点,也使得我国食品安全法制体系建设初具规模。笔者以一则亲身经办的职业打假案例作为引子,提出食品安全领域存在的常见法律问题,进而对食品安全法制体系建设提出几点建议。

     
    一、案情分析


    隋某、张某、刘某三人于2017年四、五月份在新海公司天猫网络商店多次网购250克规格的新海牌烤虾,共购买1500多盒,总售价达到十几万元。随后,三人同时在各自住所地威海市、杭州市、济南市分别提起诉讼,主张新海公司违规使用添加剂导致烤虾检出二氧化硫,食用后身体产生损害,三宗案件均进行十倍索赔,诉讼标的超过一百万元。案件中三人提供的主要证据是自行委托的鉴定报告,报告显示烤虾中检出二氧化硫,不符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)第09.04.03类熏、烤水产品一类不允许二氧化硫作为添加剂的规定。

    新海公司在当地属于龙头食品生产企业,屡获殊荣,案件发生后影响恶劣。在企业看来,在烤虾中添加二氧化硫的说法是无稽之谈,不仅对烤虾产品没有任何工艺作用,最后还会导致食品不合格。烤虾生产的工序是原料验收、解冻、去除虾头虾皮等前处理、调味、烘干、烤制,需要添加的调味料是白砂糖、食用盐、味精,防腐剂是山梨酸钾,除此之外无需添加其他物质。

    但是,在烤虾类产品中,行业内又事实上存在着检出二氧化硫的可能性,这是为何?新海公司和笔者研究并查阅资料发现,烤虾的原料是海捕虾,海捕虾的捕捞必须使用焦亚硫酸钠作为保鲜剂,通过生成亚硫酸起保鲜作用,增加水产品的鲜艳色泽,抑制褐变和微生物繁殖。如果不添加焦亚硫酸钠,海捕虾蟹的挥发性盐基氮(新鲜度)肯定超标。这是科学发展食品保鲜的阶段性问题,也是国际上的通行做法,海洋食品工业发达的日本对此也没有其他解决办法。在《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)第09.01类鲜水产的食品添加剂一类中,规定海水虾蟹类及其制品中可以使用二氧化硫、焦亚硫酸钾、焦亚硫酸钠、亚硫酸钠、亚硫酸氢钠、低亚硫酸钠作为添加剂,功能是漂白剂、防腐剂、抗氧化剂,最大使用量是0.1克/千克,在备注中注明“仅限焦亚硫酸钠用作抗氧化剂、防腐剂时,最大使用量以二氧化硫残留量计”。焦亚硫酸钠经过化学反应以后生成了二氧化硫,在海捕虾蟹中有所残留。基于此,海水虾蟹及其制品中检出二氧化硫的原因已经明确,并不是企业在加工烤虾过程中添加二氧化硫作为添加剂,而是作为烤虾加工原料的鲜虾中残留有二氧化硫。

    那么案涉烤虾产品是否属于不安全食品,案件最终结果如何,笔者将在下文中逐步分析揭示。

     

    二、案件折射出的法律问题


    笔者参与上述案件诉讼的过程中,除了律师代理本身需要进行的争议焦点分析和阐述,更多的是发现了食品安全领域存在诸多有待研究和解决的法律问题。


    (一)国家标准存在制定不科学的情况


    以本案为例,熏烤水产品不可避免含有原料鲜水产中带入的各种添加剂成分,但《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)并没有考虑该种情况,在第09.01类鲜水产的食品添加剂允许使用焦亚硫酸钠,但在第09.04.03类熏、烤水产品中又不允许二氧化硫检出,因此该国家标准本身存在矛盾,导致实践中根本无法达到。笔者发现,在全国范围内各级食药监局发布的例行检查公告中,存在大量的熏烤虾蟹食品检出二氧化硫进而被判定为质量不合格的情况,这种不合格判定脱离了生产实践,对生产企业来说在技术上无法进一步改正,对消费者来说构成了食品不安全的误导。

    国家食药监局可能意识到上述问题,在《国家食品安全监督抽检实施细则(2017版)》第22项水产制品规定“二氧化硫残留量”检验项目不适用于海水虾、蟹制品,是基于海水虾蟹制品的生鲜原料因尚不能解决的保鲜技术问题有二氧化硫残留,经加工以后的制品的二氧化硫残留量变成了一个无法衡量的检测问题,但该细则目前尚没有得到充分的理解和执行。

    国家标准分为强制性和推荐性两种,强制标准冠以GB,由国务院有关行政主管部门依据职责提出、组织起草、征求意见和技术审查。【1】笔者认为,国家标准是具有严肃性的一种计量标准,对保障人身健康和生命财产安全、生态环境安全有重要意义,其首先应当是建立在科学基础上的,至少在技术层面是可实现可操作的,否则将让标准执行者无所适从。

     

    (二)食品安全立法存在的问题


    我国初步建立了由《食品安全法》为主导的食品安全法律体系,上有《民法总则》、《民法通则》、《侵权责任法》作为总领,并辅之以诸如《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成,立法已经初具规模,但也存在很多亟待改进的问题,通过本案可以发现的主要问题是:

    1、食品安全的概念界定不明

    在现行法律法规中,对食品不安全的判定标准较为笼统,《食品安全法》第一百五十条规定“食品安全,指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”,该定义比较宽泛。在司法实践中,对不合格食品、不安全食品的区分没有明确的法律依据,大部分案件审判主要还是依靠法官的自由裁量,同案不同判的情况普遍存在。以案涉烤虾为例,有杭州地区的法官认为其中含有残留二氧化硫,不符合国家标准,推测长期食用肯定对人体具有危害,因此属于不安全食品,应适用十倍赔偿规则;有山东地区的法官则认为在不考虑二氧化硫带入原因的前提下,案涉烤虾也只能属于不合格食品,是否对人体形成危害没有科学结论支撑。

    笔者认为,食品合格与否,依据应当是国家强制标准,不符合标准的食品就是不合格食品;食品安全与否,依据应当是有没有损害人体健康,要靠科学风险评估、科学鉴定做出结论。两者之间存在一定的联系,但不能混为一谈。

    2、立法缺乏系统性【2】

    举例来说,《食品安全法》明确规定的惩罚性赔偿是赋予消费者的一项索赔权利,消费者的定义按照《消费者权益保护法》的规定指的是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的主体。《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》又规定因食品、药品质量问题发生纠纷,购买者向生产者、销售者主张权利,生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的,人民法院不予支持,那么由此导致的问题是,不具有普通消费者身份的购买者知假买假,按照《食品安全法》则不能适用十倍赔偿,按照司法解释则可以获赔。

    具体到本案中,杭州地区的法官认为应适用司法解释,在食药领域放宽对购买者、消费者身份的区分,为了达到净化市场的目的不对职业打假人做出权利限制;有山东地区的法官则认为职业打假人以营利为目的故意购买不安全食品,采取以暴制暴的手段维权本身就是一种不正义,而且职业打假有组织的、经常化的活动对社会资源也造成了浪费,应谨慎对待并限制其行为。笔者认为,对消费者和非消费者的购买者赋予相同权利,虽然其初衷是严肃治理混乱的食药行业,但由此催生了职业打假群体借消费者身份进行十倍索赔并大量得到司法支持的现象,形成了一定的社会危害性,不应支持这种行为。

     

    (三)食品安全类纠纷在司法实践中的裁判差异


    随着法治社会的进步,也由于立法存在的缺陷、食品安全问题本身附随的巨大社会影响,食品安全民事纠纷案件数量在全国范围内大幅增长,且裁判结果差异性很大。以较为极端的职业打假案件为例,最高人民法院对职业打假从未发布过指导性案例,各地法院的裁判态度经常截然相反,笔者在研究案例时也是眼花缭乱,法律的严肃性和权威性受到质疑。

    在本案中,职业打假人之所以在三地法院提起诉讼,是为了试探不同法院的裁判态度,一旦发现“绿色通道”,就会如法炮制。本案的最终结果也确实出现了差异,杭州市的法院明确支持职业打假,并且对食品不安全的判定标准十分严格,不对本案烤虾检出二氧化硫的原因进行深究,新海公司在此种裁判思路下只得与职业打假人进行调解以便降低损失和社会影响。烟台市和济南市两地法院对烤虾中二氧化硫的检出均进行了详细的原因论证,认为新海公司并未在生产过程中故意添加国家标准不允许的添加剂,案涉烤虾不属于不安全食品,不适用十倍惩罚性赔偿。

     

    (四)职业打假的负面作用


    笔者在食品生产企业的法律服务过程中发现,应对职业打假已然成为经营的一个重要内容。本案中的三人作为原告,在各自住所地法院均有几十起案件提起诉讼,涉及全国多家大中型食品企业,诉讼标的数额庞大,并采取诉讼保全措施查封账户,影响企业的正常经营。

    笔者认为,一方面,在职业打假兴起之初,对维护消费者权益具有积极意义,虽然其主观上为谋取私利,但是能起到打击无良商家的效果,有利于弥补消费者维权的不足;另一方面,职业打假人的打击目标多为大中型商超和企业,这些目标恰恰是生产经营相对比较规范的群体,而职业打假对违法违规现象更为集中的微小型生产经营者的治理效果并不理想。职业打假人还惯用行政投诉等手段,变相勒索,令企业经营者不胜其烦。为牟取巨额利润,职业打假甚至具备了分工协作、产业化经营的趋势,为获得十倍赔偿假意购买商品,其本质上也违背了诚实信用的民法原则。

     

    三、完善我国食品安全法制体系的建议【3】

     
    透过上述案例,笔者管中窥豹提出并分析了相关法律问题,通过深入对我国食品安全相关法律法规进行学习并与法官进行沟通,提出以下建议:


    (一)提升立法统一协调性,推进现有法律法规的修订工作


    食品安全法律中存在很多相互掣肘的规定,如《食品安全法》第一百二十三条、《产品质量法》第四十九条、《消费者权益保护法》第五十六条都对生产不合格产品的行为规定了处罚措施,该三部法律均属于同一位阶,但处罚的差异明显,相互之间不能协调,将导致执法部门的执法依据不清,处罚结论缺乏严肃性;再如《食品安全法》与《刑法》的规制主体不一致,《食品安全法》在主体上涉及食品生产、加工、运输、销售和监管等人员,在流程上涉及生产、销售、运输、储存等多个环节。而《刑法》规定的食品安全范围较窄,在主体上只规定了生产、销售人员,在流程上只涉及生产、销售环节,这导致在部分行为人因违反食品安全法相关规定而应当承担刑事责任时,无法找到与之相对应的罪刑规范。

    笔者列举的这些情况表明我国食品安全立法还处于初步发展阶段,应积极推动食品药品立法工作,站在一定高度上对食品安全立法进行体系化修订,加强食品药品监管规范性文件合法性审查,提高食品药品监管立法公众参与度。

     

    (二)完善食品安全国家标准


    我国食品行业一直存在行业标准水平偏低、标准覆盖范围不全面、标准不科学等问题。

    提高标准的科学性,应参考美国、日本等食品工业发达国家的成熟标准,注重标准体系发展的前瞻性和动态性,改善标准缺失和滞后的问题。对于一些落后和无效的标准应及时废弃并制定新标准,以适应食品安全状况和食品行业的不断发展。

     

    (三)提高行政执法水平,树立行政执法权威


    “天下之事,不难于立法,而难于法之必行”,面对复杂多变的食品安全形势,行政监管机构如何确保执法到位成为一个重要问题。

    笔者认为,既要做到严格规范和公正文明的执法,又要强化对监管权力的制约和监督,要以重视法治素养为执法人才选拔导向,加强对执法人员的法治教育培训,普遍开展监管公职律师和法律顾问的设置,帮助执法机关树立执法权威。如果执法机关能够有较高的执法水平,将会大大降低食品安全各类案件的发生机率。

     

    (四)诚信社会的建设对食品安全法制体系建设意义重大


    我国之所以一再发生举国震惊的恶性食药案件,与诚信缺失、社会诚信体系建设薄弱有重要关系。

    笔者认为,应当对食品安全领域进行道德诚信内在基础和外部环境的建设,在社会外部推动形成诚实守信的道德风气,引导企业自律,让食品从业者以生产优质食品为荣,让职业打假等非法牟利行为受到贬斥;在社会外部要建设制度体系,完善食品安全黑名单,建立守信收益、违法遭殃的奖惩体制,对违法人员在贷款融资、金融服务等社会管理的方方面面形成有力的外部约束。

     

    四、结束语


    孟德斯鸠在《论法的精神》中说,人的安全是乃是至高无上的的法律。安全是生存的基础,与生存紧密相关的食品安全至关重要。经过近几年的努力,我国在食品安全治理领域已经取得了很大进步,食品安全局面向好发展,但与社会公众期待仍有差距。食品安全法制体系建设离不开立法、执法和全社会的共同努力,让我们法律人为共同建设更好的食品安全环境贡献力量。

     

    注释:

    [1]食品安全国家标准汇编,国家食品安全风险评估中心,中国人口出版社,2016

    [2]关于加强我国食品安全的几点思考,葛少锋,社科纵横,2012.10

    [3]我国安全食品战略体系及其存在问题的对策研究,张虎成、徐宁,吉林农业大报,2013.2

      

    参考文献:

    [1]食品添加剂安全使用指南,周家华主编,化学工业出版社,2010

    [2]食品安全控制,辛志宏,化学工业出版社,2017

     
     

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